Эксперты Департамента международных трудовых норм МОТ рассмотрели, подготовленный правительством Беларуси вариант проекта закона РБ «О профессиональных союзах», и дали ему предварительную оценку.

Комментарии экспертов МОТ, изложенные в этом неформальном мнении, не рассматриваются как окончательные выводы, которые могли бы быть сделаны контрольными органами МОТ по части применения соответствующих ратифицированных Беларусью Конвенций или соответствия принципам свободы объединения. Они подготовлены с целью оказания помощи правительству Беларуси и его социальным партнерам в дальнейших дискуссиях по обсуждению проекта этого закона. Однако, очевидно, что основные фундаментальные положения этого законопроекта не соответствуют Конвенциям МОТ № 87 и 98 и не направлены на выполнение Рекомендаций МОТ.  

Неофициальная оценка проекта «Закона о профсоюзах» 

Предварительные замечания 

В октябре 2006 года по просьбе Правительства Беларуси МБТ подготовило неофициальную оценку Концепции Закона о профсоюзах. Комитет экспертов Департамента по применению Конвенций и Рекомендаций в течение ноября-декабря 2006 года на своих заседаниях  рассмотрел Концепцию закона и выразил серьезные озабоченности по поводу ряда его положений. В феврале 2007 года в Женеве была проведена серия консультаций по обсуждению уже соответствующего проекта закона. На своем заседании в марте 2007 года, на котором обсуждались меры, предпринимаемые Правительством Беларуси по выполнению рекомендаций Комиссии по Расследованию, Комитет по Свободе Ассоциаций также выразил свою обеспокоенность по ряду положений законопроекта.

Комитет экспертов совместно с Комитетом по Свободе Ассоциаций настаивают на том, чтобы Правительство отказалось от тех подходов, которыми оно руководствовалось при разработке Концепции закона и соответствующего первого проекта закона и стремилось к тому, чтобы новый Закон о профсоюзах полностью и реально обеспечивал бы свободу ассоциации и гарантировал бы право всем работникам создавать организации и вступать в них по собственному выбору. При этом необходимо ликвидировать такие препятствия как завышенные пороги для регистрации профсоюзов республиканского и территориального уровней, убрать положения, стимулирующие создание и функционирование лишь одного профсоюза на предприятии, а также избавиться от статей, устанавливающих  критерии представительности. 

По сравнению с Концепцией закона и первым вариантом проекта закона, представленного в феврале текущего года, последняя майская версия законопроекта уже не содержит положений, устанавливающих систему функционирования лишь одного профсоюза на предприятии. Были также снижены пороги численности. Однако любой анализ нового закона о профсоюзах должен рассматриваться через призму  выполнения рекомендаций Комиссии по Расследованию от 2004 года, которая, к слову сказать, не нашла каких либо проблем в существующем законе о профсоюзах.

Поэтому, цель этого анализа - помочь Правительству и социальным партнерам определить те вопросы, к которым будет обращено особое внимание в процессе подготовки нового законодательства о профсоюзах. А именно, добиться того, чтобы возможный Закон о профсоюзах полностью соответствовал бы положениям Конвенциям МОТ 87 и 98 и принципам свободы ассоциаций и мог способствовать выполнению рекомендаций Комиссии по Расследованию.

I. Статус профсоюзов: постановка на учет/регистрация 

В законопроекте используется подход, согласно которому предусматривается наличие двух различных профсоюзов на предприятии: имеющий юридическое лицо (профсоюз должен быть зарегистрирован) и не имеющий юридического лица (профсоюз просто ставится на учет). Правительство пояснило МБТ, что целью такого подхода является упрощение процедуры образования профсоюзов. Хотя, такой подход, сам по себе, можно принять, но он не решает проблем, поднятых Комиссией по Расследованию.

Только профсоюзы предприятий могут быть поставлены на учет. Упрощенная процедура регистрации не может быть применена к отраслевым профсоюзам или же к профсоюзам, функционирующим на предприятиях на территориальном уровне. Более того, права профсоюзов, поставленных на учет а, следовательно, и их деятельность, ограничиваются. К примеру, такие профсоюзы  не могут получить юридическое лицо, затруднено открытие банковских счетов и проведение финансовых операций. 

В дополнение к этому, возможность создавать профсоюз без юридического лица используется для обоснования требования о наличии 10% членов профсоюза на предприятии (статья 15 проекта Закона). На протяжении многих лет контрольные органы МОТ обращались к Правительству с просьбой  изменить минимальную численность, которую они считает чрезмерной, особенно на крупных предприятиях. Факт наличия возможности для существования другой формы организации без учета требования численности (профсоюз без юридического лица и с определенными ограничениями в его деятельности) не может снять озабоченность контрольных органов относительно  соответствия  принципам свободы ассоциаций требования о 10% численности на уровне предприятия.

II. Юридический адрес/контактный адрес

В проекте закона требование наличия юридического адреса изъято только для тех профсоюзов на уровне предприятий, которые не претендуют на получение юридического лица. Для постановки на учет достаточно наличия только контактного адреса. Наличие юридического адреса необходимо для всех тех профсоюзов, которые желают быть зарегистрированными, а также для профсоюзов более высокого уровня (профсоюзы вне предприятий). Более того, разница между понятиями юридический и контактный адрес  не определена. Из объяснений Правительства контактным адресом может считаться адрес учредителя профсоюза на предприятии или официального лица этого профсоюза.

Что касается понятия юридического адреса, то его четкого определения не имеется, разве что существуют ограничения относительно географического местоположения. Комиссия по Расследованию отмечала, что требование юридического адреса создало препятствия для регистрации профсоюзов  в основном из-за  отсутствия четких правил о том, каким должно быть месторасположение  для юридического адреса организации, если работодатель не обеспечивает предоставление помещения для юридического адреса.

Учитывая тот факт, что количество отказов регистрации профсоюзов на разных уровнях на основании неприемлемости юридического адреса возрастает, то новое законодательство должно способствовать тому, чтобы все организации трудящихся, независимо от их уровня, желающие получить регистрацию, могли быть зарегистрированы на основе упрощенных требований  для получения действительного адреса. 

III. Требование минимальной численности для республиканских профсоюзов и республиканских объединений профсоюзов.

В соответствии со статьей 7 законопроекта для получения статуса республиканского профсоюза необходимо иметь не менее 7 000 членов или не менее одной трети от общего числа лиц, работающих в одной или нескольких смежных  отраслях экономики или относящихся к одной или нескольким смежным профессиям.

Для создания и деятельности республиканского объединения профсоюзов необходимо отвечать следующим требованиям: объединение должно иметь не менее двух республиканских профсоюзов; или один республиканский профсоюз и несколько других, которые вместе объединяют членов профсоюзов, находящихся на территории не менее четырех областей и г. Минска. Далее статья 8 законопроекта  увязывает требования численности с понятием представительности профсоюзов и, соответственно, с их возможностью вести коллективные переговоры на национальном уровне. При существующем законодательстве для создания республиканского профсоюза необходимо всего лишь 500 членов.

Согласно информации Правительства сегодня из четырех профсоюзов, составляющих БКДП, только Белорусский независимый профсоюз (БНП) насчитывает примерно 7,5 тысяч членов и, таким образом, может подтвердить свой статус республиканского профсоюза. Принимая во внимание тот факт, что независимые профсоюзы уже пережили резкий спад своей численности, как это отмечалось в докладе Комиссии по Расследованию, то введение требования значительно более высокой минимальной численности явно не будет способствовать выполнению рекомендаций Комиссии по Расследованию. Вероятней всего, эти рекомендации и требования численности в настоящее время будут восприниматься как противоречащие друг другу.

IV.  Представительность

Комитет экспертов и Комитет по Свободе Ассоциаций изучили вопрос представительности в том виде, в каком он был представлен в Концепции и февральской версии проекта закона о профсоюзах. Оба контрольных органа МОТ выразили свои озабоченности по поводу того, что вопросу представительности профсоюзов на разных уровнях было уделено центральное внимание. 

Неоднократно, Комитет по Свободе Ассоциаций указывал Правительству на необходимость изменения такого подхода. К примеру, Комитет считал, что « прежде чем вводить понятие представительности в законодательство о профсоюзах, Правительство должно было создать такую атмосферу в обществе, при которой профсоюзные организации, входящие в традиционные профсоюзные структуры или же не входящие в них, имели бы возможность свободно развиваться и процветать» (см. 345 Доклад Комитета по Свободе Ассоциаций, параграф 93).

Новая версия проекта закона содержит прочную связь между понятием представительности и правами профсоюзов, включая право на ведение коллективных переговоров. Согласно статье 8 представительными профсоюзами являются те профсоюзы, численность которых составляет не менее 10% от общего числа работающих на предприятии организации или имеющие численность не менее одной трети от общего числа работающих в отрасли (профессии).

Поэтому те профсоюзы предприятий, которые представляют менее 10% от общего числа работающих ( а профсоюзы на крупных предприятиях могут представлять сотни или свыше тысячи работников) или профсоюзы, работающие в отрасли профессии и имеющие менее одной трети от общего числа, занятых в отрасли профессии не будут иметь права на ведение коллективных переговоров, прав в сфере продвижения занятости для работников, осуществления контроля над соблюдением законодательства о труде, в сфере социальной защиты, решения жилищных вопросов, в области охраны окружающей среды и здоровья работников.

Для решения вышеназванных проблем при теперешнем положении дел в стране традиционный (и более многочисленный) профсоюз может обходиться без взаимодействия с профсоюзами, находящимися в меньшинстве. Даже если профсоюзы, находящиеся в меньшинстве, и получат статус представительных профсоюзов, то все равно в проекте закона не определена процедура, по которой должны вестись коллективные переговоры с участием нескольких профсоюзных организаций. Более того, согласно статье 29, при наличии на предприятии (организации) профсоюза, объединяющего более половины работающих, то данный профсоюз наделяется правом заключения коллективного договора от имени всех работников предприятия (организации).

При этом менее представительные профсоюзы вправе участвовать в коллективных переговорах с правом совещательного голоса. Опять же, в контексте, когда в стране профсоюзный плюрализм еще сравнительно молод и членская база традиционных профсоюзов воспринимается до сих пор как нечто данное, то при наличии фактов притеснения и запугивания по отношению к нетрадиционным профсоюзам, которые были отмечены Комиссией по Расследованию, весьма сложно увидеть, как они могли добиться того, чтобы их голос был услышан или они могли решать такие вопросы как выделение помещения для работы профсоюза, рост членской базы или получение юридического адреса, Все это предоставляется профсоюзу нанимателем при условии, что это предусматривается коллективным договором.

В мире выработаны различные системы, направленные на содействие коллективным переговорам при наличии представительства нескольких профсоюзов. Цель законодателя должна состоять в том, чтобы выработать такую систему, которая соответствовала бы национальным условиям и обеспечивала гармонию в производственных отношениях. В этом плане, было бы уместным взять за пример страны бывшего СССР и, в частности, Российскую Федерацию, на опыт которой Правительство Беларуси в этих вопросах могло бы сослаться.

V. Детальное регулирование процесса регистрации

Процедура регистрации (или постановки на учет) изложена в Главе 3 проекта закона и выглядит чрезмерно детализированной. Наряду с тем, что Государства-члены свободны в выборе любых процедур для включения их в законодательство, но чтобы они способствовали нормальному функционированию профессиональных союзов. При этом, процедуры регистрации не должны нарушать ослаблять гарантии, заложенные в действующей Конвенции. Как упоминалось выше, Комиссия по Расследованию считает, что главной проблемой, с которой сталкиваются профсоюзы во время процедуры регистрации, является применение на практике существующего законодательства регистрирующими органами.

При нынешних условиях,  чрезмерно детализированная процедура регистрации несет  в себе риск того, что  регистрирующие органы могут легко найти повод для отказа профсоюзу в  его регистрации. В частности, согласно статье 21 проекта закона государственная регистрация может быть отложена в случае «наличия недостатков в процессе подготовки документов». Регистрирующие органы могут давать процедуре регистрации широкое толкование. Правительство объяснило МБТ, что причиной чрезмерно детализованной процедуры регистрации является то, что Закон должен устанавливать максимум того, что может считаться необходимым.

Однако достоинства такого подхода могут привести к противоположному результату, когда наличие  широкого поля для толкования регистрирующими органами или должностными лицами на практике приводит к ситуации, когда в регистрации может быть отказано  по многим причинам, если чиновники не желают регистрировать тот или иной профсоюз. 

VI. Ответственность профсоюзов (Глава 5)

В Главе 5 проекта закона излагаются всевозможные меры ответственности по отношению к профсоюзам за нарушения законодательства и своих уставных документов. Однако не определяются меры ответственности в случае нарушения прав профсоюзов. Шесть пространных статей проекта закона относительно ответственности профсоюзов создают чёткое впечатление того, что целью принятия этого закона является  установление контроля над деятельностью профсоюзов. Согласно статье 43 меры ответственности, которые могут быть применены в отношении профсоюзов, варьируются от письменного предупреждения до приостановления деятельности профсоюза, и даже ликвидации или прекращения деятельности.

Неустранение даже незначительного нарушения приводит к предупреждению и может, в конечном итоге, привести к ликвидации профсоюза. Дух проекта закона содержит в себе значительную долю недоверия к профсоюзам вместо презумпции честности и добросовестности организаций трудящихся, которая должна быть предусмотрена в Законе о правах профсоюзов. 

Что касается отдельных конкретных положений проекта закона, то вопросы по ним остаются открытыми. Согласно статье 41, параграфа 3 чиновники соответствующих регистрирующих органов, а также местных органов и администрации вправе затребовать и получить информацию по вопросам, относящимся к уставной деятельности профсоюзов, также проверять их документы и принятые решения. Также неясно, должен ли контроль над  деятельностью профсоюзов  осуществляться в любое время по усмотрению компетентных органов. В этой связи Комитет экспертов пришел к заключению, что такой контроль должен осуществляться ограниченно и  должен сводиться к предоставлению периодических финансовых отчетов или в случаях, когда имеются серьезные основания полагать, что действия организации противоречат её установленным правилам или закону (которые не должны нарушать принципы свободы объединения).

Точно так же, Конвенция 87 не будет считаться нарушенной, если такой контроль ограничивается исключительными случаями, например, для расследования поступившей жалобы или если имеются обвинения в коррупции. Содержание и процедура осуществления таких проверок должны проходить под наблюдением компетентного судебного органа, обеспечивающего необходимые гарантии беспристрастности и объективности.

Проблемы соблюдения Конвенции возникают тогда, когда закон дает государственным органам возможности для осуществления контроля, которые выходят за рамки принципов Конвенции, к примеру, если государственный орган имеет право проверять книги и другие документы организации или проводить расследование и требовать предоставление информации в любое время ( см. Общий Доклад по свободе ассоциаций и ведению коллективных переговоров, 1994, параграфы 125 и 126).

Статья 46 проекта закона описывает основания, по которым деятельность  профсоюза может быть прекращена по решению суда в случаях:

1) совершения профсоюзом действий, направленных на насильственное изменение конституционного строя либо пропаганду войны, социальной, национальной, религиозной и расовой вражды;

2)  неустранения нарушений, послуживших основанием для приостановления деятельности профсоюза в срок, установленный решением суда;

3) прямо предусмотренных законом. Не ясно относительно параграфа 3, на какое законодательство делается ссылка и что конкретно представляют собой эти случаи, которые могут, в конечном счете, привести к прекращению деятельности профсоюза. Если ссылка делается на положения Закона о проведении массовых акций и возможность прекращения деятельности профсоюза в случае, если митинг, демонстрация или пикетирование привели к  нарушению общественного порядка, временной остановки работы объектов общественного обслуживания или остановке работы общественного транспорта, то, в этом случае, следовало бы напомнить о позиции контрольных органов МОТ по этому вопросу.

Контрольные органы считают, что положения Закона о проведении массовых акций не согласуются с правом трудящихся на организацию своей деятельности и программ, которые должны осуществляться  без вмешательства в них государственных органов. Более того, Комиссия по Расследованию выразила свою озабоченность по поводу практического применения данного Закона, когда власти бесцеремонно в одностороннем порядке изменяли запрашиваемые места для проведения демонстраций на удаленные и безлюдные места, тем самым, делая право на проведение демонстраций бессмысленным. 

Правительству неоднократно было рекомендовано изменить Закон о проведении массовых действий и исключить из него всякие ссылки на закрытие профсоюзов и чтобы ограничения на проведение пикетирований сводились только к случаям, когда действия перестают носить мирный характер или вызывают серьезные нарушения общественного порядка. При этом любые применяемые меры ответственности должны быть пропорциональными тяжести совершенного нарушения.

Также Правительству было рекомендовано изменить Декрет № 24 и раздел 388 Трудового Кодекса Республики Беларусь, предусматривающие закрытие профсоюзов в случае нарушения ими законодательных требований по использованию иностранной бесплатной помощи, с тем, чтобы организациям трудящихся  не запрещалось получать и использовать такую помощь для поддержки своей деятельности или любой другой, не противоречащей законодательству.

VII.  Возможная перерегистрация профсоюзов де-факто (Статья 49) 

В статье 49 проекта Закона  о профсоюзах оговаривается, что профсоюзы, зарегистрированные до принятия Закона, должны будут привести свои учредительные документы в соответствие с настоящим Законом и подтвердить соответствие численности своих организации согласно статье 7.

Одновременно, принимая во внимание объяснение представителей Правительства о том, что это положение не предполагает перерегистрацию существующих профсоюзов, за исключением тех, которые по причине изменения численности, должны будут поменять свой статус, может оказаться на практике, что данное положение будет фактически означать перерегистрацию многих профсоюзов, особенно тех, которые не входят в ФПБ. Их учредительные документы должны будут одобрены регистрирующим органом в соответствии с процедурой, предложенной в Главе 3. И, как уже отмечалось, данная процедура, в данном проекте, вероятней всего, станет предметом озабоченности контрольных органов МОТ.

Департамент стандартов МОТ  остается в распоряжении Правительства  для оказания дальнейшей любой помощи по данным вопросам, которую оно может пожелать.